編者注：本文基于對規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展歷程，及我們國家目前的城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興過程中，城鄉(xiāng)的迫切需求兩個(gè)方面的視角，對國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。并介紹了”和諧城鄉(xiāng)”的柱錐模型。這是國土空間規(guī)劃工作者在任何時(shí)候都必須堅(jiān)守的基本價(jià)值觀，為創(chuàng)建中國城鄉(xiāng)的美好未來貢獻(xiàn)力量，這也是國土空間規(guī)劃在未來百年都不變的追求。
規(guī)劃的起源
“規(guī)劃”是一個(gè)被普遍使用的術(shù)語，規(guī)劃行為是一種無處不在的人類活動。規(guī)劃不僅存在于城市發(fā)展領(lǐng)域，而且遍布各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，甚至滲透到我們的生活細(xì)節(jié)。
霍爾在《城市與區(qū)域規(guī)劃》一書中就列舉了規(guī)劃廣泛的應(yīng)用場合。一般來講，規(guī)劃是一種有意識的系統(tǒng)分析與決策過程，規(guī)劃者通過對現(xiàn)有問題各方面的理解，以提高決策的質(zhì)量并通過系列決策保證既定目標(biāo)在未來能夠得到實(shí)現(xiàn)。
這里的規(guī)劃者可以是個(gè)人、家庭、企業(yè)，也可以是地區(qū)、國家和國際組織。不同的規(guī)劃者可能有著不同的訴求和目標(biāo)。可見，規(guī)劃必然以某項(xiàng)目標(biāo)為前提，而該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又受制于一系列相關(guān)決策的制定。
還有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃是一種有組織、有意識和連續(xù)的嘗試，規(guī)劃者通過選擇最佳的方法來實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。盡管上述定義各自有所側(cè)重和延伸，但我們?nèi)钥梢詮闹凶x出規(guī)劃的幾條基本要素或?qū)傩?
第一，既定目標(biāo)即規(guī)劃必定是基于既定的、特定的目標(biāo)；
第二，行動或決策集合或序列，即規(guī)劃必定包含一系列對于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有貢獻(xiàn)的決策或行動；
第三，這些決策或行動的內(nèi)在邏輯在于后向傳遞性，即上一項(xiàng)決策或行動引發(fā)下一項(xiàng)決策或行動，最終導(dǎo)致既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
提出國土空間規(guī)劃的獨(dú)特社會背景
不同國家和地區(qū)都以相似的方式規(guī)劃與管理城市的土地開發(fā)。
國土空間規(guī)劃泛指政府，特別是地方政府有意識地管理與干預(yù)土地開發(fā)過程的活動。
有組織的空間規(guī)劃活動起源于19世紀(jì)末。工業(yè)革命和快速城市化，催生了各種各樣的城市問題。衛(wèi)生、供水、交通、住房等領(lǐng)域的狀況極度惡化，在歐洲和北美的許多城市產(chǎn)業(yè)工人寄居在衛(wèi)生條件極差的租屋內(nèi)。霍爾將19世紀(jì)晚期的工業(yè)城市稱之為“暗夜城市”。在此背景下，許多專業(yè)人士致力于城市危機(jī)的化解：
工程師設(shè)計(jì)了大規(guī)模的給排水設(shè)施，建筑師和公共衛(wèi)生工作者致力于住宅管理以保證必要的通風(fēng)和日照；
景觀建筑師成為環(huán)境運(yùn)動的中堅(jiān)，并在19世紀(jì)末與建筑師一起推動城市美化的理念；
而規(guī)劃學(xué)科，則是從其誕生之日起就致力于化解城市矛盾與危機(jī)，為創(chuàng)造更為美好的生活提供解決方案。
我國的城市化進(jìn)程相較于西方國家而言，再興起的時(shí)間上，有一定的滯后性。在總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們國家在城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等方面建設(shè)上都取得了一定的成就。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國土空間規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)已有的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和城市既 定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，確定城市的性質(zhì)和規(guī)模，落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃項(xiàng)目，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)投資的綜合部署和全面安排。
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，國土空間規(guī)劃的本質(zhì)任務(wù)是合理地、有效地和公正地創(chuàng)造 有序的城市生活空間環(huán)境。這項(xiàng)任務(wù)包括實(shí)現(xiàn)社會政治經(jīng)濟(jì)的決策意志及實(shí)現(xiàn) 這種意志的法律法規(guī)和管理體制，同時(shí)也包括實(shí)現(xiàn)這種意志的工程技術(shù)、生態(tài)保護(hù)、文化傳統(tǒng)保護(hù)和空間美學(xué)設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)城市空間的和諧發(fā)展，滿足社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需要。
我國在2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，正式將“城市規(guī)劃”的提法改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃” ，將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃納入我國規(guī)劃體系中。
不過，自進(jìn)入新世紀(jì)以來后，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市環(huán)境問題與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的各種矛盾層出不窮，我們國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于空間保障上提出了新的發(fā)展需求，而原有的城規(guī)體系、土規(guī)體系都不能完全解決現(xiàn)代城鄉(xiāng)建設(shè)的主要矛盾。
十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的總體框架，為努力建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，指明了前進(jìn)方向。國土空間規(guī)劃也就在這樣的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生了。
2015年9月，國土空間規(guī)劃就在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項(xiàng)重要的制度建設(shè)內(nèi)容予以明確。
2019年5月23日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》 正式公布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)基本形成。
新時(shí)期，國土空間規(guī)劃的核心任務(wù)
國土空間規(guī)劃是人類為了在社會的發(fā)展進(jìn)程中，維持社會發(fā)展所必須空間秩序而作的未來空間安排。這種對未來空間發(fā)展的安排意圖，在更大的范圍內(nèi)，可以擴(kuò)大到區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃，而在更小的空間范圍內(nèi)，可以延伸到建筑群體之間的空間設(shè)計(jì)。
因此，從更本質(zhì)的意義上，國土空間規(guī)劃是城鄉(xiāng)各層面上的以全域的空間層次為工作對象的空間規(guī)劃。
在實(shí)際工作中，國土空間規(guī)劃的工作對象不僅僅是行政級別意義上的城市，包括行政管理設(shè)置在市級以上的地區(qū)、區(qū)域，也包括夠不上城市行政設(shè)置的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村等空間環(huán)境。
關(guān)于國土空間規(guī)劃的任務(wù)，各國由于社會、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而有所差異和側(cè)重，但其基本內(nèi)容是大致相同的。
日本一些文獻(xiàn)中提出 “國土空間規(guī)劃是城市空間布局，建設(shè)城市的技術(shù)手段，旨在合理地、有效地創(chuàng)造出良好生活與活動的環(huán)境”。
德國把國土空間規(guī)劃理解為涵蓋整個(gè)空間規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃的核心任務(wù)是根據(jù)不同的目的進(jìn)行空間安排，探索和實(shí)現(xiàn)不同功能的用地之間的互相管理關(guān)系，并以政治決策為保障。這種決策必須是公共導(dǎo)向的：
一方面解決居民安全、健康和舒適的生活環(huán)境；
另一方面實(shí)現(xiàn)城市社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。
關(guān)于國土空間規(guī)劃的認(rèn)識，不同的人身份不同、經(jīng)歷不同、目的不同，視角和觀點(diǎn)不盡相同。
第一種是外視角：一般為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃人的思維，站在主體外面看，認(rèn)為新的國土空間規(guī)劃就是多規(guī)合一，核心是簡化流程、消除多規(guī)矛盾，主要任務(wù)是對圖斑，通過拼合疊加實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一圖”。
第二種是內(nèi)視角：一般為傳統(tǒng)土地規(guī)劃人的思維，站在傳統(tǒng)國土“簡單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡化，自上而下強(qiáng)化指標(biāo)和空間控制線的約束傳導(dǎo)，形式大于內(nèi)容，并一以貫之。
在新時(shí)代下，兩者均不可取！應(yīng)用“全視角”來認(rèn)識國土空間規(guī)劃，正如自然資源部總規(guī)劃師莊少勤所言：“生態(tài)文明的新時(shí)代是討論規(guī)劃邏輯的起點(diǎn)和基點(diǎn)，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實(shí)踐應(yīng)順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求而優(yōu)化”國土空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)要靠政府的運(yùn)籌，并需運(yùn)用調(diào)查、分析、預(yù)測和設(shè)計(jì)等專門技術(shù)。所以，可以把國土空間規(guī)劃看成是一種社會運(yùn)動、政府職能，更是一項(xiàng)專門職業(yè)。
結(jié)語
我國現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的基本任務(wù)，同樣是保護(hù)創(chuàng)造和修復(fù)人居環(huán)境，保障和創(chuàng)造城市居民安全、健康、舒適的空間環(huán)境和公正的社會環(huán)境，達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化和社會協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地永續(xù)、和諧發(fā)展。
國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是文明演替和時(shí)代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規(guī)劃來引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、倒逼綠色發(fā)展，絕不是原來幾種空間規(guī)劃拼湊型的“物理整合”，而是重構(gòu)型的“化學(xué)反應(yīng)”。
國土空間規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃；其對城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃既有承繼，也有發(fā)展。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都應(yīng)該摒棄基于原有經(jīng)驗(yàn)的“傲慢與偏見”，虛懷若谷、海納百川。
一方面各取所長、優(yōu)勢互補(bǔ)——充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在理論體系和技術(shù)方法、土地規(guī)劃在政策工具和剛性傳導(dǎo)的既有優(yōu)勢；
另一方面面向未來、彌補(bǔ)短板——盡快解決知識老化、經(jīng)驗(yàn)匱乏、能力不足等問題，以應(yīng)對生態(tài)文明新時(shí)代的新要求。
廣大從業(yè)者，要深刻理解國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的以人為本的初心和手段，強(qiáng)化多維空間的感知與管控，補(bǔ)齊各種理論與技術(shù)短板，為建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國貢獻(xiàn)一份力量。
